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        社會質量視角下數字政府發展的現實困境與優化路徑
          發布時間:2022-05-12 11:01   來源:城市怎么辦

        伴隨著信息技術的升級和產業變革的發展,國家大力倡導將數字技術應用到政府的各項公共事務治理中。2019年黨的十九屆四中全會首次提出要“建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度改革,推進數字政府建設?!?020年黨的十九屆五中全會明確要求“加強數字社會、數字政府建設,提升公共服務、社會治理等數字化、智能化水平?!?021年國家十四五規劃進一步強調要“將數字技術廣泛應用于政府管理服務,推動政府治理流程再造和模式優化,不斷提高決策科學性和服務效率?!庇纱丝梢?,數字政府建設作為數字中國建設的基礎,已成為提升國家治理能力現代化的重要引擎和推進服務型政府建設的關鍵抓手。

        而從實踐層面來看,我國數字政府的建設正如火如荼地進行著,浙江省數字化改革、廣東省“粵省事”、貴州省“一云一網一平臺”等建設,有力促進了政府和社會治理的高效化、精準化和智能化。盡管如此,現階段在數字政府發展過程中雖然顯著提升了政府公共服務供給水平,但是公眾需求卻沒有得到完全滿足,人民群眾在數字化發展中的幸福感、安全感和獲得感還有待提升。究其原因在于數字政府發展邏輯還未實現由政府質量向社會質量的轉變,即當前政府更多關注部門內部的技術改進和效率提升,而忽略了對社會民生福祉的增進。因此,在大數據時代,政府如何讓數字技術更好地與社會價值目標契合,從而整體推動數字政府高質量發展成為一項重要的現實命題,迫切需要各界高度重視和深入探討。

        依據社會質量理論,社會質量視角下的數字政府發展是指數字政府建設中融入社會質量內涵而形成的發展體系,其運行邏輯主要體現為在社會經濟保障上以供給優質服務為宗旨,在社會凝聚上以促進集約共享為原則,在社會信任上以滿足公眾需求為導向,在社會賦權上以實現公民權益為目標,其創新價值主要體現在政務溝通、政務協同、移動辦公和應用建設的方式層面。盡管數字政府高質量發展具有巨大的創新價值,并且也取得了重要成就,但目前數字政府建設距離高質量發展還存在許多現實困境,這些困境主要體現為政府治理理念不完善、政務信息共享難度大、業務數據安全隱患高、多元主體參與程度低。而產生這些問題背后的深層原因在于當前對于社會質量重視程度還不夠,需要進一步提升社會質量四要素水平。

        一、社會質量視角下

        數字政府發展的現實困境

        1.政府治理理念不完善。

        當前,數字政府高質量發展的突出問題在于政府治理理念的不完善,主要體現為以人為本理念不完善、技術應用思維不完善、整體協同理念不完善。第一,以人為本理念不完善。雖然現階段政府官員在具體的數字化政策制定和執行過程中努力秉承以人文本的理念,但是一些地方政府在創新數字化應用時還是存在著以政績為中心的工作導向,從而產生了大量形式化問題。某些政府和部門盡管在推行各種數字應用方面十分積極,但并不符合公眾真正的需求,導致應用泛濫而實際使用率低,多數成為面子工程。第二,技術應用思維不完善。在大數據時代,數字技術是人們獲得新的認知,創造新的價值的源泉,數據治理是實現數字政府高質量發展的必然選擇。但當前政府對數字技術應用的意識不夠科學,存在技術思維匱乏和技術崇拜兩種數據異化問題,給社會造成嚴重的風險。第三,整體協同理念不完善。在各地數字政府實踐中由于缺乏的整體的規劃部署和高效的協同能力,政府很容易產生平臺建設標準無法統一,數字應用重復建設,數據安全存在隱患等問題,嚴重阻礙了數字政府整體性建設。

        2.政務信息共享難度大。

        數字政府高質量發展還存在信息共享難度大的困境,主要包括政務信息不愿共享、不會共享、不敢共享三個方面。第一,不愿共享導致部門數據壁壘難以打破。一方面,政府部門從自身利益、資源管控等角度考量,主觀上不愿開放。另一方面,任何一個部門的數據都是投入一定的人力物力成本之后才形成的,都不愿意將自己辛苦獲得的數據進行分享。第二,不會共享導致共享信息質量難以提高?,F實中政府各種數據碎片化問題嚴重,海量的數據由于缺乏系統的整理和統一的數據庫分類存放,導致有用的數據難以被挖掘和利用,共享的數據的使用價值很低。第三,不敢共享導致數據確權難以明確。數據確權是數據共享和流通的前提。但實踐中由于缺乏對各種數據權限的明確法律規定,政府進行數據共享可能會存在安全隱患,因而會選擇性的公開部分數據,甚至為了避免上級政府的問責而放棄共享。

        3.業務數據安全隱患高。

        當前,數字化技術的運用在提升政府治理能力的同時也帶來了日益嚴峻的數據安全問題。一是政務平臺面臨嚴峻挑戰。政務平臺由于網絡連接廣泛、應用體系龐雜和數據利用價值巨大的特性使其很容易成為網絡攻擊的對象,而政府現有安全防范能力還較為薄弱,難以有效抵御外來攻擊。二是政務人員缺乏數據安全意識。政府掌握了大量數據的同時,政務人員的數據安全保護意識卻十分缺乏。當前政府內部的數據違規泄露的風險較高,一旦發生數據泄露,將可能導致個人隱私被侵犯、企業經營數據被竊取,國家安全機密被損害,從而帶來嚴重的社會風險和政治風險。三是是數據安全法律建設滯后。隨著《數據安全法》的出臺,我國數據安全領域的法律體系得到進一步完善,但是法律問責機制的不健全使數據存在泄漏風險,如何落實數據安全保護責任,保障政務數據安全仍需要相關法律法規做具體細化和規定。

        4.多元主體參與程度低。

        數字政府高質量發展離不開企業、公眾和其他社會力量的共同參與,而現階段由于我國數字政府治理體系還不夠成熟,政府對于多元參與的重視程度還不夠高,致使多元主體參與程度較低。從公民主體來看,由于公民所獲得的數字資源和受教育程度不同,導致一些群體缺乏參與治理的機會,同時由于公眾缺乏理性的價值判斷,容易造成非理性協商,致使公眾參與能力和水平不夠。從市場主體來看,企業獲取資源的能力不如政府部門,當政府掌握更多資源時,就會導致政企合作時雙方權力的不平等,進而阻礙企業參與數字政府治理。同時,受傳統觀念影響,公眾對于企業參與到數字化公共服務供給中還存在質疑,從而影響企業參與。從社會組織主體來看,我國大部分社會組織參與數字政府治理的機制尚未形成,即便具有參與資格也無法真正發揮其效能。究其原因在于政府和社會組織實際地位的不平等,政府擁有核心資源而社會組織人力、物力和財力資源較為短缺,且自身數字化建設不足,導致其難以有效參與數字政府治理。

        二、社會質量視角下

        數字政府發展滯后的深層原因

        數字政府面臨上述困境的原因看似政府發展本身的問題,但實則是現階段數字政府建設過于凸顯政府的效用,但卻忽視了社會價值的導向。換言之,導致數字政府發展滯后的深層原因是數字政府建設過程中過于重視政府質量,而忽視社會質量,進而使得社會質量不足。因此,從社會質量理論來審視,現階段導致數字政府發展滯后的深層原因體現為社會經濟保障不足、社會凝聚不強、社會信任不深以及社會賦權不夠四個方面。

        1.社會經濟保障不足。

        導致數字政府高質量發展現實困境的深層原因在于社會質量建設不足,其中社會經濟保障不足是首要原因。首先,民生服務均等化不足?,F階段廣大年輕群體可以快速學習數字技術應用,而一些老年人、殘疾人以及偏遠地區的民眾等由于自身學習能力和獲取資源等不足,逐漸被數字社會所邊緣化,導致基本的民生服務難以惠及全體成員。其次,環境服務精準化不足。政務服務智能化的程度并不是越高越好,而是要以用戶體驗為導向。然而現階段一些地方政府決定是否提供環境服務往往是基于上級下發任務或是自身主觀判斷,這就會使政府提供的環境服務設施沒有滿足公眾的實際需求,從而造成資源浪費和服務效能低下。最后,經濟服務標準化不足?,F階段經濟服務供給管理制度相對滯后,部分地區公共經濟信息系統建設缺失整體協同和標準規范,無法與其他部門信息系統聯接整合,導致橫向協調難度較大,公共經濟服務效率較低。

        2.社會凝聚不強。

        社會凝聚不強導致數字政府高質量發展不足,主要體現為利益訴求不一致、政民互動不充足和社會規范不完善。首先,利益訴求不一致。我國條塊結合的行政管理體制導致部門利益的產生。因而各部門為了追求自身利益,而不愿意與社會共享,造成社會凝聚力減弱。其次,政民互動不充足。政府對于公眾需求的回應性不足導致公眾與政府缺乏互動溝通,不利于社會凝聚提升。一方面政府回應較為滯后,政府由于信息報送采用逐級傳遞的方式,導致其對于輿論的反應速度較慢,往往在事件已經發生且產生較大社會影響之后,政府才會被動的進行回應,從而激化了社會矛盾。另一方面政府回應難以滿足群眾訴求。某些政府在回應時總是嘗試壓下輿論熱度,而不是主動與公眾溝通和共享信息,其結果往往使政府受到更多質疑。最后,社會規范不完善。目前我國在數據開放共享領域的法律規范還不夠健全,共享標準還沒有統一,缺乏一個良好的數據開放共享的社會環境。

        3.社會信任不深。

        涂爾干曾指出:“舊的規范被打破而新的規范尚未建立,社會失范就會因此發生?!睌底旨夹g的發展打破了原有的人際信任和制度信任,而現有的技術信任還未建立,由此阻礙了數字政府高質量發展的推進。第一,人際信任不斷降低。在數字社會中,數字技術改變了人們呈現自我的方式,人們通過各種網絡平臺與他人建立信任,而網絡世界的虛擬性和信息不對等所帶來的信息失真容易使人與人之間的信任逐步下降。第二,制度信任發展滯后。制度規則的建立和社會認同能夠保障主體間正常交往,而當前制度的更新遠遠滯后于技術的創新,這導致現有的法律制度不再適用于數字社會而新的制度還未建立,制度信任由此受到沖擊。第三,技術信任存在風險。信息技術不是萬能的。一方面,信息技術在提升運行效率的同時也增大了社會風險和不確定性的威脅。另一方面,技術具有的資本擴張的傾向將不同主體間數字鴻溝和技術獲取的收益不斷增大,從而導致人們對技術信任的質疑。

        4.社會賦權不夠。

        社會賦權不夠意味著社會成員參與治理的能力不足,從而導致公共利益難以實現,阻礙了數字政府高質量發展,主要體現在以下幾個方面:首先,部分政府對多元主體參與認識不足。一些政府部門官員仍然沒有轉變治理觀念,認為多元主體的參與并不必要,從而導致政府不夠重視多元參與數字政府治理,多元主體很難在政府決策中掌握一定的話語權。其次,多元主體參與社會治理缺乏必要支持。政府作為傳統的治理主體掌握著資源和制度優勢,而其他主體獲取資源的能力還不夠,多元主體參與數字政府建設的途徑較少。最后,多元主體參與缺乏規范引導。構建完善的制度規范可以增強主體的參與意識,而當前對于企業、公眾、社會力量參與數字政府治理的制度機制還不完善,難以保障多元主體參與治理的合法權益。

        三、社會質量視角下

        數字政府發展的優化策略

        綜合上述討論,現階段要想走出數字政府高質量發展的現實困境,離不開數字政府治理理念優化、政務信息共享范圍的擴大、業務數據安全機制的健全以及多元主體參與渠道的拓寬。只有重視社會質量的發展,秉承政府質量向社會質量轉型的理念,更好地推動社會經濟保障水平提升、促進社會凝聚不斷增強、保障社會信任持續發展、實現社會賦權整體推進,才能最終走向數字政府高質量發展。

        優化數字政府治理理念

        提升社會經濟保障水平

        數字政府建設必須突破傳統的治理思維,培育以人為本、數據決策和整體協同的治理理念,為公眾提供更加均等化、精細化和一體化的公共服務,提升社會經濟保障水平。首先,堅持以人為本治理理念。數字政府高質量發展應把解決人民的實際需求作為政府運行的核心,通過數字技術手段針對經濟發達地區與欠發達地區、城市和農村地區,老年人等弱勢群體的社會經濟保障不平衡問題,不斷優化公共資源配置。其次,堅持技術決策治理理念。政府部門應樹立數字技術應用思維,實現決策從傳統依據經驗判斷向現代依據科學技術驅動轉變。同時,利用智能化技術匯集公眾需求的數據,助推服務供給精準化。最后,堅持整體協同治理理念。要重視數字政府的頂層設計,確立數字政府高質量發展的目標及重點領域,從全局性角度加強數字政府建設的體制機制規劃和制度規范。政府通過成立具體部門推動數字政府建設,細化不同部門職責權限,提升數字化公共服務供給質量。

        擴大政務信息共享范圍

        促進社會凝聚不斷增強

        數字政府的高質量發展不僅需要理念的轉變,還需要通過擴大政務信息的共享范圍,增強社會凝聚力。首先,在跨部門信息共享上,政府需要加強區塊鏈技術的應用,通過點對點的數據 傳輸管理,打破條塊分割產生的數據孤島問題,實現不同數據在統一分布平臺流動,促進政務信息在不同部門間的共享。此外,還要加強政務信息共享的標準化建設,完善數據共享交換平臺機制和體系,實現政務信息的互聯互通和業務流程的高效協作。其次,在政務公開上,要逐步完善政務公開制度體系,為界定公開邊界和權責提供保障。政府要始終秉承以公眾需求為導向,及時主動回應社會關切,優化政務公開效果。最后,在數據開放上,要重視數據的整合,通過分級分類、開放清單等舉措實現對政務數據的精細管理和精準開放。同時要提升數據開放的質量,通過鼓勵更多政府部門釋放可用價值較高的原始數據,推動市場和社會對數據的進一步增值開發利用。

        健全業務數據安全機制

        保障社會信任持續發展

        保證數據安全是提升社會信任的重要途徑,只有對各類數據風險事件進行有效防范和控制,才能實現社會信任發展的最大化。首先,加強對個人信息的保護,通過健全政府對個人信息合理使用的規則體系,明確政府各部門獲取和使用數據的權力和責任邊界,保障個人對數據使用者的持續信任。其次,加強數據安全保障機制建設,保持制度信任。政府通過不斷完善數據監管機制,對數據處理、存儲到利用、更新等流程進行全周期監管,保障數據資源的安全。與此同時,還需要完善人才引進和資金保障機制,為政府數據安全培養高質量人才隊伍,獲取強大資金支持。最后,加強數據安全技術規范,保障技術信任。針對政府業務數據安全問題,一方面規范業務應用系統的數據安全標準,保障業務系統能夠充分考慮產品的安全問題;另一方面在設計業務系統的過程中,引入SDL等安全管理模式,可以有效降低安全隱患和風險。

        拓寬多元主體參與渠道

        實現社會賦權整體推進

        各級政府在主導推動數字政府高質量發展進程中,需要引導公眾、市場與社會力量多元主體的共同參與治理,實現社會賦權整體推進。首先,激發公眾參與數字政府治理的熱情。一方面,要增強公眾數字化參與能力,通過宣傳培訓、政策引導等手段提升公眾的數字素養和數字技能,為公眾參與治理掃除技術障礙。另一方面,創新公眾參與治理的渠道,通過構建數字化協商平臺,拓寬暢通民生訴求的信息收集和辦理反饋通道。同時利用數字化技術采取獎品發放、積分兌換等方式調動公眾主動參與的積極性,從而保障公眾參與治理的結果有效。其次,引導企業參與數字政府治理。加強政府與企業開展合作,構建親清新型政商關系,提高數字政府運行效率。同時,政府要為企業參與數字治理提供穩定的政策支持,推動企業參與政府政策制定過程,實現政企高效互動,提升其參與能力。最后,吸納社會力量參與數字政府治理,政府可以通過加強社會組織人才隊伍的選拔和培育,為社會組織參與數字政府治理提供人才支持。同時政府可以借助媒體加強宣傳力度,增強社會對多元主體參與的意識,拓展參與渠道。

        本文系浙江省新型重點專業智庫杭州國際城市學研究中心浙江省城市治理研究中心、浙江大學旅游與休閑研究院、浙江省休閑學會課題“新發展理念引領的未來社區治理現代化研究”成果(編號21CSX10)。

        審核:毛燕武

          作者:沈費偉   編輯:陳俊男
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